Le logement social au prisme de la diversité des territoires

Les enjeux

Intervention de Jean-Claude Driant

Les questions liées aux territoires « détendus » constituent une problématique majeure des politiques du logement d’aujourd’hui et de demain. Jean-Claude Driant, professeur à l’Institut d’urbanisme de Paris, directeur du Lab’Urba, pose un regard extérieur sur la problématique spécifique aux territoires bourguignons et franc-comtois.

La France connaîtrait une crise du logement. Une crise toute relative, tempère aussitôt Jean-Claude Driant : la surface moyenne d’un logement a doublé en 40 ans, près de 60 % des Français sont propriétaires… Les grands indicateurs macroéconomiques sont plutôt au vert. Cela dit, la Fondation Abbé Pierre recense 3,8 millions de mal-logés en France, la situation du logement en Île-de-France est une catastrophe… Mais une des raisons pour lesquelles on parle toujours de « crise » tient au fait qu’au cours des 20 dernières années, les inégalités territoriales n’ont cessé de s’accroître. Le pays est aujourd’hui composé d’une grande diversité de territoires, où les problématiques de logement sont variées.

Le logement social ne joue pas le même rôle dans tous les territoires

Comment se traduit l’inégalité du logement sur le territoire ? D’abord par une évolution différenciée du prix des logements anciens : entre 1998 et 2014, les prix de l’immobilier ancien privé ont plus que doublé, partout sur le territoire national, se déconnectant complètement de la courbe d’évolution des revenus des ménages. Cette augmentation est liée notamment à l’évolution à la baisse des taux d’intérêt, qui solvabilise les ménages. Mais dans le même temps, les écarts se sont creusés dans la capacité des Français d’accéder à un logement : tandis qu’on passait de 4000 à 8000 euros du mètre carré à Paris, on est passé de 700 à 1400 euros dans une ville moyenne… L’écart des loyers entre Agen et Paris est de 1 à 5. L’écart est de 1 à 8 quand on compare le prix d’achat de 100 mètres carrés anciens à Nevers (104.000 euros) et dans l’arrondissement le plus cher de Paris (1,1 million d’euros). Dans le même temps, on constate une forte baisse de la mobilité des locataires du logement social, directement liée à la hausse des prix de l’immobilier. Du coup, alors que le parc de logements sociaux a augmenté (sauf dans les villes moyennes), l’offre de logements à loyer modéré a baissé (sauf dans les petites villes). Un critère est évocateur : l’offre de logements « rendus » par leurs locataires est plus forte pour les petits logements, alors que les grands logements sont très peu disponibles. Un phénomène d’autant plus marqué que la ville est grande. Enfin, les écarts de loyer HLM sont importants entre les régions : de 5 à 7 euros le mètre carré entre les territoires « zone C » et « zone A bis ». Cette forte hiérarchie des loyers prouve que, selon leur lieu d’habitation, les locataires ne sont pas à égalité devant le logement social, les différences de revenus entre ces mêmes territoires étant loin d’être identiques !

Ces territoires où les habitants ont le choix de leur logement…

Dans ce contexte, comment caractériser les territoires « détendus » ? L’essentiel de la formulation des politiques de l’habitat se fait en référence à la situation des métropoles et surtout de l’Île-de-France. Or, plus de la moitié de la population française habite dans les territoires ruraux et les agglomérations de moins de 100.000 habitants. Ces territoires ne sont pas tous touchés par la décroissance. En revanche, ils proposent, dans la quasi-totalité des cas, un haut niveau de qualité de vie. Et ils ont en commun d’être des territoires où les habitants « ont le choix » de leur habitat. Mais ce choix génère des dynamiques résidentielles qui posent parfois problème aux opérateurs et aux décideurs politiques. Choix dont la conséquence est triple : des centralités en décroissance, même dans des aires urbaines en croissance ; des périphéries urbanisées plus ou moins fragilisées ; un péri-urbain généralement en croissance.

Alors jusqu’où aller dans une logique qui viendrait contrarier les choix résidentiels ? Quel est, en la matière, le rôle des différents acteurs ? L’État gagnerait à mieux intégrer, dans ses politiques nationales et leurs déclinaisons à l’échelle locale, la diversité des territoires qui reste relativement mal connue, à faire preuve de souplesse. Du côté des collectivités territoriales, les régions, bien que n’étant pas a priori dotées de compétences claires dans le domaine de l’habitat, sont clairement appelées à jouer un rôle de coordination à travers leurs stratégies d’aménagement du territoire et à mettre en cohérence les politiques des différentes collectivités locales. Enfin, au niveau local, la question d’un changement culturel est posée. La logique productiviste, impulsée par l’État, est aujourd’hui remise en cause. Une prise de conscience est en cours : celle que le logement social ne joue pas le même rôle partout, alors qu’il est soumis au même cadre réglementaire.

Pour conclure Jean-Claude Driant pose une série de questions, sans craindre d’être parfois provocant :

Les collectivités sont-elles prêtes à assumer la décroissance, dans une acception positive ? Pourrait-on décider d’abandonner certains territoires, parce que plus personne n’y habite ou n’y travaille ? Faut-il repenser le modèle français du logement social, puisque les situations locales sont si différentes ? Comment réussir la reconquête des logements anciens ? Comment aborder la notion de « concurrence » en territoire « détendu » ? L’évolution des organismes HLM vers le service sera-t-elle compatible avec les règles européennes ? Comment articuler les politiques entre les intercommunalités, les régions et les départements ? Comment faire pour répondre aux besoins des populations mal-logées, les plus pauvres, alors qu’on observe parfois que la demande augmente y compris dans des territoires en décroissance démographique ? Finalement, comment s’y prendre pour « retendre » les marchés ?

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jean-claude Driant
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Intervention d'Éric Philippart

Tout ne peut pas se décider à Paris ! Le manifeste publié conjointement par cinq associations régionales HLM vise à proposer une autre politique de l’habitat dans les territoires dits « détendus ». Présentation des enjeux par Éric Philippart, vice-président de l’USH de Bourgogne.

Dans l’organisme qu’il dirige, 90 millions d’euros sont injectés chaque année dans des travaux, le parc est concerné par trois opérations de renouvellement urbain, les loyers sont inférieurs de 7 % à la médiane et le taux de satisfaction des locataires atteint 90 %. Mais depuis 2010, le taux de vacance atteint 10 %. Éric Philippart, directeur général de l’Opac Saône-et-Loire et vice-président de l’USH de Bourgogne, s’interroge, forcément : « S’agit-il d’un problème d’offre sur le territoire ? Quels sont nos leviers d’action sur un modèle économique fragilisé par cette vacance ? »

Le manifeste voulu par l’USH de Bourgogne permet de porter la réflexion collectivement. « Nous sommes sur des territoires dont nous avons accompagné l’industrialisation. Aujourd’hui, dans un contexte de désindustrialisation, nous sommes confrontés à un taux de vacance en hausse », analyse Éric Philippart. Ce manifeste adresse un message : « La France est riche de la diversité de ses territoires, qu’il faut reconnaître et appliquer à nos politiques publiques. Qualifier les territoires sur la seule question de la tension entre l’offre et de la demande est réducteur. Nous signons un plaidoyer régional qui consiste à dire qu’on ne peut pas décider sans prendre en compte les réalités locales : tout ne peut pas se décider à Paris ! »

On a confondu « politique du logement » et « politique de la construction »

Les indicateurs caractéristiques des territoires « détendus » sont souvent les mêmes : une mobilité des ménages davantage choisie que subie, un manque d’attractivité des territoires concurrencés par les métropoles environnantes, une démographie en déclin, voire  un solde migratoire négatif, une dégradation de l’emploi, un vieillissement de la population, un revenu médian plus faible qu’au plan national… Dans le même temps, la demande de logements HLM n’a pas cessé de progresser. « Le problème, c’est que, depuis des années, nous avons confondu “politique du logement” avec “politique de la construction”, lance Éric Philippart. Face à des besoins[1] de 18.000 logements HLM par an, on a construit 35.000 logements par an ! Une fois absorbés le desserrement des ménages, la faible croissance démographique et le renouvellement du parc, on aboutit à une suroffre mécanique, correspondant à 24 % de l’augmentation du parc, qui a plongé les logements les plus anciens dans la vacance. » La faute donc à l’absence de régulation de la production.

Cette vacance génère un manque à gagner pour les bailleurs, qui fragilise leur équilibre et met en péril leur capacité d’autofinancement à l’horizon 2020. « Notre modèle économique est aujourd’hui clairement mis à mal car la politique de construction a abouti à une saturation du marché immobilier dans des territoires en perte de vitesse, avec un impact sur la santé financière de nos organismes », estime le vice-président de l’USH de Bourgogne.

S’intéresser aux besoins des habitants

Quelles solutions ? Tout d’abord, mettre fin à ce déni collectif qui empêche d’aborder la question de la décroissance et de construire un discours positif sur la qualité de vie hors des métropoles. D’autre part, miser sur le fait qu’il existe des besoins en logements plus qualitatifs et sur une demande de services – c’est là l’une des pistes d’avenir pour les bailleurs, appelés à devenir des entreprises de services. « Il faut s’intéresser aux besoins des habitants davantage qu’à la seule programmation », résume Éric Philippart.

Le manifeste préconise de différencier les politiques de l’habitat pour prendre en compte la diversité des territoires en construisant des politiques régionalisées et décloisonnées. Il faut adapter le patrimoine pour retendre le marché à travers une stratégie de démolition, de soutien à l’habitat innovant, de fiscalité locale plus favorable aux organismes HLM… Enfin, il convient de travailler sur l’offre de services, ce qui revient à élargir et à diversifier les compétences des bailleurs, par exemple à l’exploitation d’établissements pour personnes âgées.

[1]Dans le périmètre territorial étudié pour le Manifeste.

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Eric philippart
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